가난한 집 아이가 학교 대신 밭이나 공장으로 향하는 모습은 오랫동안 여러 나라의 고민거리였습니다. 당장 먹고살 돈이 부족하니 아이의 손이라도 보태야 했고, 배우지 못한 아이는 어른이 되어서도 다시 가난해지기 쉬웠습니다. 가난이 부모에게서 자녀에게로 그대로 이어지는 셈입니다.

이 고리를 끊기 위해 등장한 방법이 ‘조건부 현금 이전(Conditional Cash Transfer)’입니다. 가난한 가정에 돈을 주되, 아이를 학교에 꾸준히 보내거나 정기적으로 건강 검진을 받는 등 정해진 조건을 지키는 경우에만 주는 제도입니다. 흔히 영어 머리글자를 따서 CCT라고 부릅니다.

본 자료에서는 조건부 현금 이전이 어떤 생각에서 출발했는지, 멕시코와 브라질의 대표 사례, 실제로 나타난 효과, 그리고 조건을 붙이는 방식에 대한 비판까지 차례로 살펴보겠습니다.

오늘의 지원과 내일의 기회, 조건부 현금 이전의 구조와 쟁점

왜 돈에 조건을 붙일까?

조건부 현금 이전은 두 가지 목표를 한꺼번에 노립니다. 하나는 지금 가난한 가정의 살림을 돕는 것이고, 다른 하나는 아이들이 교육과 건강을 갖추게 해 다음 세대의 가난을 막는 것입니다.

(1) 오늘의 가난을 덜어 주는 돈
현금은 가정이 가장 급한 곳에 직접 쓸 수 있습니다. 쌀이나 옷처럼 정해진 물건을 나눠 주는 것보다 행정 비용이 적고, 받는 사람이 스스로 필요를 판단할 수 있다는 장점이 있습니다.

(2) 내일을 위한 투자, 인적 자본
학교 출석이나 예방 접종 같은 조건은 아이의 지식과 건강, 곧 인적 자본(Human Capital)을 쌓게 합니다. 아이를 일터 대신 학교에 보내면 당장 잃는 벌이를 지원금이 채워 주는 구조입니다.

(3) 어머니에게 건네는 지원금
대부분의 조건부 현금 이전 제도는 돈을 어머니에게 지급합니다. 어머니가 받은 돈은 아이의 음식과 교육에 쓰일 가능성이 높다는 판단 때문이며, 가정 안에서 여성의 발언권을 키우는 효과도 기대합니다.

멕시코와 브라질에서 시작된 실험

조건부 현금 이전이 세계적으로 알려진 것은 1990년대 후반 중남미에서였습니다.

(1) 멕시코의 프로그레사
멕시코는 1997년 농촌의 가난한 가정을 대상으로 프로그레사(Progresa)를 시작했습니다. 아이가 학교에 다니고 가족이 보건소 검진을 받으면 돈을 주었고, 중학교 과정에서는 일찍 학교를 그만두기 쉬운 여학생에게 조금 더 많은 돈을 주었습니다. 이 제도는 2002년 오포르투니다데스(Oportunidades)로 이름을 바꾸며 도시까지 넓어졌습니다.

(2) 효과를 따져 본 설계
프로그레사는 일부 마을에 먼저 제도를 시작하고, 나중에 시작할 마을과 결과를 비교하는 방식으로 효과를 검증했습니다. 정책의 성과를 과학 실험처럼 측정한 드문 사례였고, 이 덕분에 다른 나라들이 믿고 따라 할 수 있었습니다.

(3) 브라질의 보우사 파밀리아
브라질은 학교 출석을 조건으로 한 보우사 이스콜라(Bolsa Escola)를 바탕으로 2003년 보우사 파밀리아(Bolsa Família)를 만들었습니다. 6~15세 자녀의 학교 등록과 어린 자녀의 예방 접종을 조건으로 매달 돈을 주며, 천만 가구 넘게 지원하는 세계 최대 규모의 제도로 자리 잡았습니다.

숫자로 본 효과와 한계

조건부 현금 이전은 개발 정책 가운데 가장 꼼꼼하게 평가된 제도로 꼽힙니다. 그만큼 성과와 한계가 모두 비교적 분명하게 드러났습니다.

• 학교 출석(School Attendance): 특히 중학교 과정에서 등록과 출석이 늘었고, 여학생이 덜 다니던 나라에서는 남녀 격차가 줄었습니다.
• 건강과 영양(Health and Nutrition): 지원을 받은 가정은 음식에 더 많은 돈을 썼고, 멕시코에서는 영아 사망률이 낮아졌다는 연구도 나왔습니다.
• 학습의 질(Quality of Learning): 학교에 오래 다니게 된 것과 달리, 실제 실력이나 어른이 된 뒤의 소득이 크게 오르지 않았다는 분석도 있습니다.

중남미에서는 2011년까지 18개 나라가 이 제도를 도입했습니다. 국내총생산의 약 0.5% 정도로 비교적 적은 돈이 들면서도 가장 가난한 가정에 혜택이 잘 닿는다는 평가를 받았습니다.

조건은 꼭 필요할까?

조건부 현금 이전이 널리 퍼지자 조건을 붙이는 것 자체를 두고 논쟁이 생겼습니다.

(1) 조건을 지키기 어려운 사람들
학교나 보건소가 너무 먼 외딴 마을, 몸이 아파 조건을 채울 수 없는 사람, 일을 쉬고 신청하러 가기 어려운 여성은 오히려 지원에서 빠지기 쉬웠습니다. 가장 도움이 필요한 사람이 밀려난다는 비판입니다.

(2) 조건 없이 주는 돈과의 비교
아프리카 말라위에서는 학교에 다닐 나이의 여학생이 있는 가정을 대상으로 조건을 붙인 지원과 조건 없는 지원을 함께 실험했습니다. 조건을 붙인 쪽은 학교 등록과 시험 성적이 더 좋았지만, 조건 없는 쪽은 10대 임신과 결혼이 훨씬 적었습니다. 어느 방식이 낫다고 단정하기 어려운 결과입니다.

(3) 권리로서의 복지
최소한의 생활을 누리는 것은 누구에게나 주어진 권리이므로 행동을 조건으로 내걸어서는 안 된다는 주장도 있습니다. 미국 뉴욕시가 2007년 시작한 시범 사업 오퍼튜니티 NYC(Opportunity NYC)는 조건이 너무 많고 복잡하다는 불만 속에 2010년에 끝났습니다.

조건부 현금 이전은 돈이라는 오늘의 도움에 교육과 건강이라는 내일의 기회를 엮어 낸 제도입니다. 그러나 조건이 촘촘할수록 그 문턱을 넘지 못하는 사람도 생깁니다.

지원의 조건이 누군가를 걸러 내는 벽이 아니라 더 나은 삶으로 이끄는 디딤돌이 되도록 설계하는 것, 그것이 가난의 대물림을 끊는 복지의 첫걸음입니다.