아프면 병원에 가고, 일자리를 잃으면 실업급여를 받고, 나이가 들면 연금으로 생활하는 모습은 오늘날 많은 나라에서 당연하게 여겨집니다. 하지만 불과 100년 전만 해도 이런 안전망은 일부 노동자에게만 허락된 특권이었습니다. 국가가 모든 국민의 삶을 처음부터 끝까지 책임지겠다는 생각을 하나의 설계도로 묶어 낸 문서가 있는데, 그것이 바로 ‘베버리지 보고서(Beveridge Report)’입니다.

베버리지 보고서란 쉽게 말해 ‘제2차 세계대전 중이던 1942년 영국에서, 모든 국민이 같은 보험료를 내고 위험이 닥치면 같은 급여를 받는 사회보험을 중심으로 전후 복지 제도를 새로 짜자고 제안한 정부 보고서’를 의미합니다. 정식 이름은 ‘사회보험과 관련 서비스(Social Insurance and Allied Services)’이며, 전후 영국 복지국가의 출발점으로 평가받습니다.

본 자료에서는 보고서가 탄생한 배경부터 다섯 거인이라는 진단, 계획을 떠받친 원칙과 전제, 그리고 실제 제도로 이어진 과정과 남은 과제까지 차례로 살펴보겠습니다.

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복지국가의 설계도, 베버리지 보고서의 구조와 유산

전쟁 한가운데서 태어난 보고서

1941년 6월, 영국 연립 내각의 무임소 장관 아서 그린우드(Arthur Greenwood)는 흩어져 있던 사회보험 제도를 조사할 부처 간 위원회를 꾸렸습니다. 위원장을 맡은 사람은 자유주의 경제학자 윌리엄 베버리지(William Beveridge)였습니다. 당시 영국에는 건강보험, 실업보험, 연금, 산업재해 보상이 제각각 운영되어 대상과 급여가 들쑥날쑥하고, 빠지는 사람도 많았습니다.

베버리지는 단순한 행정 정리를 넘어 전후 사회의 방향을 제시하는 보고서를 썼습니다. 그는 “세계사에서 혁명적인 순간은 땜질이 아니라 혁명을 할 때”라고 말하며 낡은 틀에 얽매이지 말자고 주장했습니다.

(1) 폭발적인 반응
보고서는 1942년 12월 초 공개되자마자 사람들이 줄을 서서 사 갈 만큼 화제가 되었습니다. 전문과 요약본을 합쳐 1944년 2월까지 60만 부 넘게 팔렸고, 공개 직후 여론 조사에서는 국민 대부분이 보고서를 알고 있다고 답했습니다.

(2) 전쟁과 희생에 대한 약속
폭격과 피란을 함께 겪은 국민에게 이 보고서는 전쟁이 끝나면 더 나은 사회가 온다는 약속처럼 읽혔습니다. 피란 과정에서 도시 빈민의 열악한 삶이 드러난 것도 개혁 여론을 키웠습니다.

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다섯 거인이라는 진단

베버리지는 전후 재건의 길을 가로막는 다섯 가지 사회악을 ‘다섯 거인(Five Giants)’이라고 불렀습니다. 사회보험은 이 가운데 첫 번째 거인과 싸우는 무기이며, 나머지 거인은 다른 정책이 함께 맡아야 한다고 보았습니다.

• 결핍(Want): 소득이 끊기거나 부족해 기본 생활을 하지 못하는 상태로, 사회보험이 직접 맞서는 대상입니다.
• 질병(Disease): 돈이 없어 치료를 받지 못하는 문제로, 모든 국민을 위한 의료 서비스가 필요합니다.
• 무지(Ignorance): 교육 기회가 부족한 상태로, 공교육 확대가 해법입니다.
• 불결(Squalor): 비좁고 낡은 주거 환경으로, 주택 정책이 맡을 몫입니다.
• 나태(Idleness): 일하고 싶어도 일자리가 없는 대량 실업을 뜻합니다.

보고서는 전쟁 전 여러 도시의 빈곤 조사를 분석해, 결핍의 대부분이 실직, 질병, 노령처럼 소득이 끊기는 데서 생기고 나머지는 가족 수에 비해 소득이 모자라는 데서 생긴다고 보았습니다.

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계획을 떠받친 원칙과 세 가지 전제

베버리지 계획의 중심은 모든 국민이 가입하는 강제 사회보험이었습니다. 그는 소득과 재산을 따져 가난을 증명하게 하는 자산 조사(Means Test)를 싫어했고, 보험료를 낸 사람이라면 누구나 권리로서 급여를 받아야 한다고 보았습니다.

(1) 여섯 가지 원칙
보고서는 같은 금액의 생계 급여, 같은 금액의 보험료, 행정 책임의 통합, 충분한 급여 수준, 모든 위험과 사람을 아우르는 포괄성, 생활 형태에 따른 가입자 분류라는 여섯 원칙을 내세웠습니다. 국가는 최저 생활만 보장하고, 그 위는 개인이 스스로 더 쌓아 올리도록 여지를 남겨 두었습니다.

(2) 계획이 성공하기 위한 전제
베버리지는 사회보험만으로는 결핍을 없앨 수 없다며 세 가지 조건을 함께 내걸었습니다.

• 아동 수당(Children’s Allowances): 가족 수가 많아 생기는 빈곤을 막기 위한 수당입니다.
• 포괄적 보건 서비스(Comprehensive Health and Rehabilitation Services): 누구나 치료와 재활을 받을 수 있는 의료 체계입니다.
• 고용 유지(Maintenance of Employment): 대량 실업을 피해야 보험 재정도 버틸 수 있습니다.

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실제 제도로 이어진 유산과 남은 과제

전쟁 막바지인 1945년 6월 아동 수당을 담은 가족수당법이 먼저 만들어졌고, 같은 해 총선에서 다섯 거인을 물리치겠다고 약속한 노동당이 크게 이기면서 나머지 구상도 실제 법이 되었습니다. 정작 베버리지 자신은 그 선거에서 의석을 잃었습니다.

요람에서 무덤까지

1946년 국민보험법과 국민보건서비스법, 1948년 국민부조법이 잇따라 만들어졌습니다. 1948년 7월 5일에는 모든 국민이 진료비 걱정 없이 치료받는 국민보건서비스(National Health Service)가 문을 열었고, ‘요람에서 무덤까지’라는 말은 영국 복지국가를 상징하게 되었습니다.

비판과 한계

같은 금액의 급여는 물가와 지역 차이를 반영하지 못해 생계를 보장하기에 부족하다는 비판을 받았고, 결국 자산 조사를 거치는 공공부조에 기대는 사람이 늘었습니다. 또 기혼 여성을 남편에게 기대는 존재로 보고 설계했다는 점은 오늘날까지 대표적인 한계로 꼽힙니다.

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베버리지 보고서는 흩어져 있던 사회보험을 하나로 묶고, 결핍과 질병, 무지와 불결, 나태라는 다섯 거인에 맞설 전후 사회의 청사진을 제시했습니다. 그 설계는 국민보건서비스와 국민보험으로 이어져 세계 여러 나라 복지 제도의 본보기가 되었습니다.

80년이 지난 지금도 복지 제도를 둘러싼 논쟁은 결국 누구에게, 얼마나, 어떤 방식으로 보장할 것인가라는 베버리지의 질문으로 돌아옵니다.

한 사회가 맞서야 할 거인이 무엇인지 정확히 진단하는 것, 그것이 더 나은 복지 설계의 첫걸음입니다.