Đi bệnh viện khi đau ốm, nhận trợ cấp thất nghiệp khi mất việc và sống bằng lương hưu khi về già là những điều được xem là hiển nhiên ở nhiều quốc gia ngày nay. Nhưng chỉ 100 năm trước, mạng lưới an sinh như vậy vẫn là đặc quyền chỉ dành cho một bộ phận người lao động. Có một văn kiện đã tập hợp ý tưởng nhà nước chịu trách nhiệm cho cuộc sống của toàn thể người dân từ đầu đến cuối thành một bản thiết kế thống nhất: đó chính là “Báo cáo Beveridge (Beveridge Report)”.
Nói một cách dễ hiểu, Báo cáo Beveridge là “báo cáo của chính phủ được công bố tại Anh vào năm 1942, trong thời kỳ Chiến tranh thế giới thứ 2, đề xuất xây dựng lại hệ thống phúc lợi sau chiến tranh, lấy bảo hiểm xã hội làm trung tâm, trong đó mọi người dân đóng cùng mức phí bảo hiểm và nhận cùng mức trợ cấp khi gặp rủi ro”. Tên chính thức của báo cáo là “Bảo hiểm xã hội và các dịch vụ liên quan (Social Insurance and Allied Services)”, và văn kiện này được đánh giá là điểm khởi đầu của nhà nước phúc lợi Anh sau chiến tranh.
Trong tài liệu này, chúng ta sẽ lần lượt tìm hiểu từ bối cảnh ra đời của báo cáo, cách nhận diện năm gã khổng lồ, các nguyên tắc và tiền đề làm nền tảng cho kế hoạch, đến quá trình hiện thực hóa thành các chế độ cụ thể và những vấn đề còn tồn tại.
Bản thiết kế của nhà nước phúc lợi: cấu trúc và di sản của Báo cáo Beveridge
Báo cáo ra đời giữa chiến tranh
Tháng 6 năm 1941, Arthur Greenwood, bộ trưởng không bộ trong nội các liên minh Anh, thành lập một ủy ban liên bộ để khảo sát các chế độ bảo hiểm xã hội đang phân tán. Người đảm nhiệm chức chủ tịch ủy ban là nhà kinh tế học theo chủ nghĩa tự do William Beveridge. Khi đó tại Anh, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, lương hưu và bồi thường tai nạn lao động được vận hành riêng rẽ, khiến đối tượng thụ hưởng và mức trợ cấp không đồng đều, đồng thời nhiều người bị bỏ sót.
Beveridge viết một báo cáo vượt ra ngoài việc đơn thuần sắp xếp lại hành chính, đưa ra định hướng cho xã hội sau chiến tranh. Ông cho rằng không nên bị trói buộc bởi khuôn khổ cũ, với lời khẳng định: “Những thời khắc cách mạng trong lịch sử thế giới là lúc phải làm cách mạng, chứ không phải chắp vá”.
(1) Phản ứng bùng nổ
Ngay khi được công bố vào đầu tháng 12 năm 1942, báo cáo đã gây tiếng vang đến mức người dân xếp hàng để mua. Tính cả bản đầy đủ và bản tóm tắt, đến tháng 2 năm 1944, hơn 60 vạn bản đã được bán ra; trong cuộc thăm dò dư luận ngay sau khi công bố, phần lớn người dân trả lời rằng họ biết đến báo cáo.
(2) Lời hứa đáp lại chiến tranh và hy sinh
Đối với những người dân cùng trải qua bom đạn và sơ tán, báo cáo này được đón nhận như một lời hứa rằng một xã hội tốt đẹp hơn sẽ đến khi chiến tranh kết thúc. Việc cuộc sống khốn khó của người nghèo đô thị được phơi bày trong quá trình sơ tán cũng làm gia tăng sự ủng hộ cải cách trong dư luận.
Nhận diện năm gã khổng lồ
Beveridge gọi năm tệ nạn xã hội cản đường tái thiết sau chiến tranh là “năm gã khổng lồ (Five Giants)”. Ông cho rằng bảo hiểm xã hội là vũ khí chống lại gã khổng lồ đầu tiên trong số đó, còn những gã khổng lồ khác phải được các chính sách khác cùng giải quyết.
- Thiếu thốn (Want): Tình trạng không thể đáp ứng nhu cầu sinh hoạt cơ bản do thu nhập bị gián đoạn hoặc không đủ, là đối tượng mà bảo hiểm xã hội trực tiếp đối phó.
- Bệnh tật (Disease): Vấn đề không được điều trị vì thiếu tiền, đòi hỏi dịch vụ y tế dành cho toàn thể người dân.
- Thiếu hiểu biết (Ignorance): Tình trạng thiếu cơ hội học tập, với giải pháp là mở rộng giáo dục công lập.
- Điều kiện sống nhếch nhác (Squalor): Môi trường nhà ở chật chội, xuống cấp, thuộc phạm vi giải quyết của chính sách nhà ở.
- Nhàn rỗi (Idleness): Chỉ tình trạng thất nghiệp hàng loạt, khi người dân muốn làm việc nhưng không có việc làm.
Qua phân tích các cuộc khảo sát về nghèo đói tại nhiều thành phố trước chiến tranh, báo cáo nhận định rằng phần lớn sự thiếu thốn bắt nguồn từ việc thu nhập bị gián đoạn do mất việc, bệnh tật hay tuổi già; phần còn lại xuất phát từ thu nhập không đủ so với số thành viên trong gia đình.
Các nguyên tắc và ba tiền đề làm nền tảng cho kế hoạch
Trọng tâm của kế hoạch Beveridge là bảo hiểm xã hội bắt buộc với sự tham gia của toàn thể người dân. Ông không tán thành việc thẩm tra điều kiện kinh tế (Means Test), buộc người dân phải chứng minh mình nghèo thông qua kiểm tra thu nhập và tài sản; ông cho rằng bất kỳ ai đã đóng phí bảo hiểm đều phải được hưởng trợ cấp như một quyền lợi.
(1) Sáu nguyên tắc
Báo cáo đề ra sáu nguyên tắc: trợ cấp sinh hoạt đồng mức, phí bảo hiểm đồng mức, thống nhất trách nhiệm hành chính, mức trợ cấp đầy đủ, tính bao quát đối với mọi rủi ro và mọi người, cùng phân loại người tham gia theo hình thức sinh hoạt. Nhà nước chỉ bảo đảm mức sống tối thiểu và dành khoảng trống để mỗi cá nhân tự tích lũy thêm trên nền tảng đó.
(2) Những tiền đề để kế hoạch thành công
Beveridge cho rằng chỉ riêng bảo hiểm xã hội không thể xóa bỏ thiếu thốn, nên ông đồng thời đặt ra ba điều kiện.
- Trợ cấp trẻ em (Children's Allowances): Khoản trợ cấp nhằm ngăn ngừa nghèo đói phát sinh do gia đình có nhiều thành viên.
- Dịch vụ y tế toàn diện (Comprehensive Health and Rehabilitation Services): Hệ thống y tế cho phép mọi người được điều trị và phục hồi chức năng.
- Duy trì việc làm (Maintenance of Employment): Phải tránh thất nghiệp hàng loạt thì nguồn tài chính bảo hiểm mới có thể duy trì được.
Di sản được hiện thực hóa thành chế độ và những vấn đề còn tồn tại
Vào tháng 6 năm 1945, khi chiến tranh sắp kết thúc, Đạo luật Trợ cấp gia đình với nội dung trợ cấp trẻ em được ban hành trước tiên. Trong cuộc tổng tuyển cử cùng năm, Công đảng, với lời hứa đánh bại năm gã khổng lồ, giành thắng lợi lớn, và những ý tưởng còn lại cũng được chuyển thành luật. Tuy nhiên, chính Beveridge lại mất ghế trong cuộc bầu cử đó.
Từ nôi đến mộ
Đạo luật Bảo hiểm quốc gia và Đạo luật Dịch vụ Y tế Quốc gia năm 1946, rồi Đạo luật Trợ giúp quốc gia năm 1948 lần lượt được ban hành. Ngày 5 tháng 7 năm 1948, Dịch vụ Y tế Quốc gia (National Health Service) bắt đầu hoạt động, cho phép mọi người dân được điều trị mà không phải lo lắng về chi phí khám chữa bệnh; câu nói “từ nôi đến mộ” trở thành biểu tượng của nhà nước phúc lợi Anh.
Phê bình và hạn chế
Mức trợ cấp đồng đều bị phê bình là không đủ bảo đảm sinh kế vì không phản ánh giá cả và khác biệt giữa các vùng; cuối cùng, số người phải dựa vào trợ giúp xã hội có thẩm tra điều kiện kinh tế ngày càng tăng. Bên cạnh đó, việc hệ thống được thiết kế với quan niệm phụ nữ đã kết hôn là người phụ thuộc vào chồng vẫn được xem là một hạn chế tiêu biểu cho đến ngày nay.
Báo cáo Beveridge đã hợp nhất các chế độ bảo hiểm xã hội vốn phân tán, đồng thời đưa ra bản thiết kế cho xã hội sau chiến tranh nhằm đối phó với năm gã khổng lồ: thiếu thốn, bệnh tật, thiếu hiểu biết, điều kiện sống nhếch nhác và nhàn rỗi. Thiết kế ấy dẫn đến sự ra đời của Dịch vụ Y tế Quốc gia và Bảo hiểm quốc gia, trở thành hình mẫu cho hệ thống phúc lợi ở nhiều nước trên thế giới.
Ngay cả sau 80 năm, những tranh luận về hệ thống phúc lợi cuối cùng vẫn quay về câu hỏi của Beveridge: bảo đảm cho ai, ở mức nào và bằng cách nào.
Nhận diện chính xác những gã khổng lồ mà một xã hội phải đối mặt chính là bước đầu tiên để thiết kế một hệ thống phúc lợi tốt hơn.
