일을 해서 버는 돈보다 나라에서 받는 지원금이 더 많다면 사람들은 계속 일을 할까요? 복지 제도를 둘러싼 논쟁에서 오래도록 되풀이되는 질문입니다. 지금으로부터 약 190년 전 영국은 이 물음에 아주 단호한 답을 내놓았습니다. 도움을 받는 가난한 사람의 처지는 가장 낮은 임금을 받으며 일하는 사람보다 반드시 나빠야 한다는 것입니다. 이 원칙이 바로 ‘열등처우의 원칙(Principle of Less Eligibility)’입니다.

열등처우의 원칙이란 쉽게 말해 ‘공공의 구제를 받는 사람의 생활 수준은 스스로 일해서 살아가는 최하층 노동자의 생활 수준보다 낮아야 한다’는 것을 의미합니다. 1834년 영국 신구빈법의 뼈대가 된 이 생각은 복지가 게으름을 부추길 수 있다는 걱정에서 출발했으며, 이름과 모습을 바꿔 가며 오늘날의 복지 논쟁에도 여전히 남아 있습니다.

본 자료에서는 열등처우의 원칙이 등장한 배경과 핵심 내용, 이 원칙이 만들어 낸 구빈원의 현실, 그리고 현대 복지 제도에 남긴 흔적과 과제까지 차례로 살펴보겠습니다.

구제는 노동보다 나을 수 없다는 생각

열등처우의 원칙은 왜 등장했을까?

영국에서는 1601년 엘리자베스 구빈법 이후 교구가 거둔 구빈세로 가난한 이웃을 돕는 체제가 이어졌습니다. 그런데 18세기 말 인구 증가와 전쟁, 곡물값 급등이 겹치면서 도움이 필요한 사람이 크게 늘었습니다.

(1) 임금을 채워 주던 스핀햄랜드 제도
1795년 버크셔의 스핀햄랜드에서 치안판사들이 모여, 빵값과 가족 수에 따라 모자란 임금을 구빈세로 채워 주는 기준표를 정했습니다. 이 스핀햄랜드 제도(Speenhamland System)는 잉글랜드 남부 농촌으로 퍼졌지만, 농장주들이 교구가 부족한 몫을 메워 줄 것을 알고 임금을 더 낮게 주는 부작용을 낳았다는 비판을 받았습니다.

(2) 1832년 왕립위원회의 진단
구빈 비용이 계속 불어나자 영국 의회는 1832년 구빈법 운용을 조사하는 왕립위원회를 꾸렸습니다. 에드윈 채드윅(Edwin Chadwick)과 경제학자 나소 시니어(Nassau William Senior) 등이 참여한 위원회는 옛 제도가 비싸고 엉성하게 운영된다고 결론 내렸고, 그 해법으로 열등처우의 원칙을 내세웠습니다.

원칙의 핵심 내용

1834년 위원회 보고서는 구제받는 사람의 처지가 최하층 독립 노동자의 처지보다 실제로도, 겉보기에도 더 바람직해져서는 안 된다고 못 박았습니다. 여기서 ‘Eligibility’는 자격이 아니라 ‘선택할 만함’이라는 옛 뜻으로 쓰였습니다. 구제가 노동보다 덜 매력적이어야 한다는 뜻입니다.

• 원외 구제 폐지(Abolition of Outdoor Relief): 집에서 지내며 돈이나 물품을 받던 방식을 없애고, 일할 수 있는 사람에게는 구빈원 안에서만 도움을 주도록 했습니다.
• 구빈원 심사(Workhouse Test): 구빈원에 들어가겠다는 것 자체를 정말 가난하다는 증거로 보았습니다. 고된 노동과 엄격한 규율을 견딜 각오가 있는 사람만 도움을 청하리라고 여긴 것입니다.
• 중앙 통제(Central Control): 여러 교구를 구빈 연합으로 묶고, 중앙의 구빈법 위원회가 전국에 같은 기준을 적용하도록 했습니다.

이 권고는 같은 해 구빈법 개정법(Poor Law Amendment Act), 흔히 신구빈법이라 불리는 법으로 이어졌습니다. 그 바탕에는 인구가 식량보다 빨리 늘어난다는 맬서스의 인구론과, 사람은 쾌락을 좇고 고통을 피한다는 벤담의 공리주의가 깔려 있었습니다.

구빈원의 현실과 비판

새 제도 아래 지어진 구빈원은 적은 비용으로 많은 사람을 가두는 데 초점을 맞춰 점점 감옥을 닮아 갔고, 반대하는 사람들은 이를 ‘구빈법 바스티유’라고 불렀습니다.

(1) 흩어진 가족
구빈원은 수용자를 성별과 나이에 따라 나누어 지내게 했습니다. 부부와 자녀가 한 건물 안에 있으면서도 따로 살아야 했고, 이 가족 분리는 특히 거센 반발을 샀습니다.

(2) 앤도버 구빈원 사건
1845년 햄프셔의 앤도버 구빈원에서 굶주린 수용자들이 비료를 만들려고 빻던 뼈에 붙은 골수와 연골을 뜯어 먹었다는 사실이 드러났습니다. 이 사건으로 의회 조사가 열렸고, 1847년에는 구빈법 위원회가 각료가 참여하는 구빈법 감독청(Poor Law Board)으로 바뀌었습니다.

(3) 문학과 개혁가들의 비판
찰스 디킨스는 소설 『올리버 트위스트』에서 구빈원 아이가 죽을 더 달라고 했다가 큰 소동이 벌어지는 장면으로 이 제도를 꼬집었습니다. 1909년에는 비어트리스 웹(Beatrice Webb)이 이끈 왕립위원회 소수파 보고서가 가난의 원인을 개인보다 사회 구조에서 찾으며 구빈법을 해체하자고 주장했고, 이 생각은 훗날 베버리지 보고서로 이어졌습니다. 구빈법은 결국 1948년 국민부조법(National Assistance Act)으로 폐지되었습니다.

현대 복지에 남은 흔적

구빈원은 사라졌지만, 복지가 일할 의욕을 꺾어서는 안 된다는 생각은 지금도 여러 제도와 논쟁 속에 살아 있습니다.

(1) 최저 생활과 근로 의욕 사이의 줄다리기
공공부조 급여를 최저임금으로 버는 소득보다 낮게 두어야 한다는 주장은 열등처우의 원칙과 같은 뿌리를 가집니다. 반대로 급여를 지나치게 낮추면 최소한의 인간다운 삶조차 지키기 어렵다는 반론이 맞섭니다. 한국의 국민기초생활보장제도도 일할 능력이 있는 수급자에게 자활사업 참여를 조건으로 거는 등 두 가치 사이에서 균형을 찾고 있습니다.

(2) 복지 함정과 낙인
일해서 소득이 조금 늘면 급여가 그만큼 깎여 오히려 손해를 보는 현상을 복지 함정(Welfare Trap)이라고 합니다. 오늘날에는 급여를 낮추기보다 근로장려금처럼 일할수록 지원이 늘어나는 장치로 이 문제를 풀려는 시도가 많습니다. 또한 도움을 받는 사람을 부끄럽게 만드는 낙인(Stigma)은 꼭 필요한 사람마저 신청을 망설이게 만든다는 점에서, 열등처우의 원칙이 남긴 그림자로 지적됩니다.

열등처우의 원칙은 구제가 노동보다 나아서는 안 된다는 단순한 생각에서 출발했지만, 그 결과 가난한 사람을 돕는 제도가 가난한 사람을 벌하는 제도로 바뀌기도 했습니다. 이 원칙의 역사는 복지를 설계할 때 일할 의욕과 인간다운 삶을 함께 지키는 일이 얼마나 어려운지를 보여 줍니다. 오늘날 자주 듣는 ‘일하는 사람이 손해 보면 안 된다’는 말 속에도 190년 전의 질문이 그대로 담겨 있습니다.

도움의 문턱을 얼마나 높게 둘지 묻는 것, 그것이 공정한 복지를 고민하는 사회복지학의 첫걸음입니다.